РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В ВОПРОСАХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ:

ОПЫТ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Гаврилов С. Д., Макаренко К. М. (Волгоград)

Аннотация: статья посвящена анализу современного регио‐

нального политического пространства в контексте реализации

деятельности институтов гражданского общества по вопросам

противодействия коррупции. Актуальность проблемного поля обу‐

словлена необходимостью политологической интерпретации ва‐

риативности стратегий взаимодействия ключевых субъектов

антикоррупционной деятельности с учетом специфики направ‐

ленности гражданского общества в Волгоградской области. Уточ‐

нено, что в Волгоградской области институты гражданского об‐

щества характеризуются второстепенным значением в реализа‐

ции противодействия коррупции. Существующая специфика регио‐

нального развития обусловлена противоречивостью деятельно‐

сти институтов гражданского общества в совмещении консуль‐

тативной, информационной и оппозиционной деятельности. На

основе анализа современного пространства публичной политики в

Волгоградской области, сформулированы рекомендации по повы‐

шению результативности деятельности институтов граждан‐

ского общества в контексте реализации антикоррупционной дея‐

тельности.

Ключевые слова: гражданское общество, органы власти, ин‐

ституциональное взаимодействие, противодействие коррупции,

публичная политика, Волгоградская область.

Борьба с коррупцией является одной из наиболее остро вос‐

принимаемых тем в обществе. Традиционно данная тема является

потенциально протестной, на поле которой основными игроками

являются представители оппозиции (в первую очередь несистем‐

ной). Объясняется это тем, что коррупция воспринимается как

объективный недостаток системы, выстроенный действующей

властью. В современной России данная модель (где основным ан‐

тикоррупционным актором является оппозиция) была пере‐

осмыслена, что выразилось в активном включении государства в

качестве активного субъекта борьбы с коррупцией. Тем самым

государство перехватило потенциально протестную тему у оппо‐

зиции и сопроводило борьбу внутри системы рядом громких пуб‐

личных дел федерального масштаба (Сердюков, Улюкаев, Арашу‐

ков). Однако, несмотря на очевидную ось «государство‐

оппозиция», в вопросах противодействия коррупции имеют место

и интеракции между иными политическими и общественными

институтами. Так, согласно ч. 7, ст. 3 Федерального закона от

25.12.2008 №273‐ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О противодействии кор‐

рупции» в Российской Федерации реализация противодействия

коррупции признается на основе принципа «сотрудничества госу‐

дарства с институтами гражданского общества, международными

организациями и физическими лицами» [14].

Тем не менее, в научном смысле наиболее проблемными во‐

просами являются, с нашей точки зрения, не столько наличие этих

институциональных взаимодействий, но конечный продукт ин‐

ституционального взаимодействия, а также вариативность стра‐

тегий взаимодействия по поводу противодействия коррупции.

Вместе с тем, современные тенденции демократизации и публич‐

ности политического пространства, в том числе и на региональ‐

ном и локальном уровнях, определяют необходимость совместной

координации действий институтами гражданского общества.

В научном сообществе имеют место несколько точек зрения

на деятельность институтов гражданского общества в вопросах

противодействия коррупции. Во‐первых, гражданское общество

выступает как инициатор противодействию коррупции. Такая

точка зрения исходит из позиций дихотомии «власть‐общество» и

обусловлена минимизацией рисков политико‐административной

системы. Так, с позиции В. П. Соломина институты гражданского

общества формируют антикоррупционную культуру, которая

нацелена на «формирование в общественном сознании моральных

ценностей, национальной гордости и самосознания народа» [13,

с. 114]. Во‐вторых, коррупция может быть расценена как угроза

деятельности гражданского общества. Указанная позиция осно‐

вывается на пагубности коррупции как общественного явления и

рискогенности социокультурной среды гражданской самооргани‐

зации. В данной связи, наиболее значима позиция исследователя

А. Д. Дзидзоева, который считает, что современная коррупция яв‐

ляется угрозой основам гражданского общества – социально‐

государственной кооперации и «охватывает все новые и новые

сферы жизнедеятельности, негативно сказываясь, прежде всего,

на политической устойчивости и экономической безопасности

страны, подрывая их изнутри и создавая реальную угрозу нацио‐

нальной безопасности» [4, с. 114]. Таким образом, очевидно, что

институты гражданского общества в своей деятельности опосре‐

дованы целью посредничества между населением и государством,

в том числе в вопросах противодействия коррупции. Однако, оста‐

ется сложным выявление направлений институционального вза‐

имодействия структур гражданского общества по вопросам про‐

тиводействия коррупции в контексте реализации систем регио‐

нального, локального государственного управления и политиче‐

ского менеджмента.

Коррупция и противодействие коррупции воспринимаются

на различных уровнях по‐разному. Так, международное антикор‐

рупционное движение Transparency International ежегодно публи‐

кует результаты оценки Индекса восприятия коррупции, который

отражает уровень восприятия коррупции в государственном сек‐

торе (различных стран). Если проследить общее количество бал‐

лов и положение в рейтинге, мы можем обнаружить, что, начиная

с 2015 по 2017 гг. Россия набирала 29 баллов, а по итогам 2018 г. –

28 баллов (138 место из 180) [5]. Помимо определения места в об‐

щем рейтинге, Transparency International предлагает целый ряд

рекомендаций, которые способствуют «исправлению ситуации».

Основной смысл рекомендаций антикоррупционного движения, с

точки зрения авторов, укладывается в следующий тезис: «необхо‐

димо обеспечить большую транспарентность».

В современной России ведется активная деятельность по со‐

вершенствованию нормативно‐правовой базы относительно во‐

просов противодействия коррупции. В качестве примера можно

рассмотреть процесс принятия законопроекта №430594–7 «О вне‐

сении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в целях совершенствования контроля за соблюдением

законодательства Российской Федерации о противодействии кор‐

рупции». Субъектом законодательной инициативы был Прези‐

дент Российской Федерации, который 31 марта 2018 года внес за‐

конопроект в Государственную Думу. Весь процесс рассмотрения,

принятия и опубликования занял немногим более 4 месяцев (3

августа 2018 года закон был опубликован на Официальном Ин‐

тернет‐портале [12]. Итоговый документ, представленный на 37

страницах, затрагивает изменения в целом ряде статей, начиная

от Федерального закона «О банках и банковской сфере», заканчи‐

вая Федеральным законом «О службе в федеральной противопо‐

жарной службе Государственной противопожарной службы и вне‐

сении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации» [10].

Борьба с коррупцией – одна из важнейших задач, стоящих пе‐

ред субъектами, наделенными правом законодательной инициа‐

тивы, которая не ограничивается федеральным уровнем. Регионы

также вносят посильный вклад в данную работу. Так, в аналити‐

ческом исследовании Совета Федерации «Развитие нормативно‐

правового обеспечения противодействия коррупции в субъектах

Российской Федерации» за 2017 год представлены нынешнее со‐

стояние нормативно‐правовой базы в сфере противодействия

коррупции и конкретные предложения субъектов Российской Фе‐

дерации по совершенствованию антикоррупционного законода‐

тельства. К сожалению, стоит отметить, что в докладе отмечены

предложения 74 субъектов Российской Федерации, среди которых

нет Волгоградской области [1].

Региональные практики противодействия коррупции в Вол‐

гоградской области обусловлены противоречивостью внутренних

и внешних факторов, таких как: неоднозначность процессов мо‐

дернизации политического управления, нестабильность в расста‐

новке сил на политической арене, а также локальными проблема‐

ми политико‐административного характера ввиду постоянной

смены ориентиров в реализации стратегии развития региона в

постсоветский период. Так, с позиции С. А. Панкратова и

С. И. Морозова «одним из важнейших факторов дестабилизации

регионального политического пространства выступает система

неэффективного управления, связанная с высоким уровнем кор‐

рупционной составляющей, что приводит к усилению риска

непредвиденных последствий тех или иных принимаемых реше‐

ний и действий» [11, с. 372]. Вместе с тем, указанные обстоятель‐

ства представляется возможным расценивать как стимул для ре‐

акции институтов гражданского общества в решении вопросов

противодействия коррупции.

Основой для реализации стратегии противодействия корруп‐

ции в Волгоградской области на сегодняшний день выступает

«Программа противодействия коррупции в Волгоградской обла‐

сти на 2018–2020 годы», утвержденная постановлением губерна‐

тора Волгоградской области от 11 сентября 2018 года №622, ко‐

торая указывает в качестве исполнителей программы не только

органы государственной власти и надзора, но и акторов граждан‐

ского общества, таких как: органы местного самоуправления му‐

ниципальных районов и городских округов Волгоградской обла‐

сти, контрольно‐счетная палата Волгоградской области, а также

Общественная палата Волгоградской области [9]. Однако указан‐

ные организации являются не основными, а второстепенными

исполнителями программы, что подтверждается грифом «по со‐

гласованию». При этом, региональные органы власти в публичном

пространстве фиксируют постоянное вовлечение институтов

гражданского общества в работу по противодействию коррупции.

Так, на официальном портале Администрации Волгоградской об‐

ласти указано, что в 2017 году «вовлеченность институтов граж‐

данского общества в реализацию антикоррупционной политики, а

также план работы на 2018 год рассмотрены на заседании комис‐

сии по координации работы по противодействию коррупции в

Волгоградской области» [2].

Особенности функционирования институтов гражданского

общества в Волгоградской области представляется возможным

фиксировать как реализацию трех направлений: консультативное

(дополнение деятельности органов власти), информативное (ин‐

формирование о состоянии противодействия коррупции в пуб‐

личном пространстве при социальном партнерстве с государ‐

ственными органами власти в регионе), оппозиционное (реализа‐

ция мероприятий по борьбе с коррупцией в отрыве от государ‐

ства). Каждое из направлений обладает противоречивостью в его

реализации. Так, исходя из позиции, что региональный парламент

является институтом гражданского общества как площадка согла‐

сований интересов различных партий, Волгоградская областная

Дума должна быть одним из фундаментальных органов по проти‐

водействию коррупции. Однако, как замечает А. Н. Леонтьев, такое

функционирование регионального парламента имеет свои нега‐

тивные проявления в условиях разработки мер антикоррупцион‐

ной деятельности, не затрагивающих самих депутатов: «подобная

позиция депутатов, которые вывели себя из‐под коррупционного

контроля, постоянно формирует ситуацию, в которой есть повод

сомневаться в их честности и добропорядочности, дает основания

подозревать в извлечении выгод из своего властного статусного

положения, что соответствует признакам коррупционного пове‐

дения» [7, с. 60]. Информационное направление деятельности

гражданского общества в Волгоградской области по противодей‐

ствии коррупции также имеет свою специфику, обусловленную

преимущественно публикациями общих результатов деятельно‐

сти в данной сфере на собственных сайтах. Например, согласно

материалам сайта организации «Народный контроль»

(https://control.org.ru), существует всего две публикации в разделе

«Волгоградская область» (общее количество просмотров по состо‐

янию на 10.02.2019 составляет 1957) [8]. Существует и другая сто‐

рона вопроса – по данным сервиса «Яндекс.Метрика» посещае‐

мость сайта Региональной общественной организации «Волго‐

градский антикоррупционный комитет» (https://akk34.ru) [3] на

10.02.2019 составляет 7 872 за год. Вместе с тем, данный показа‐

тель является спорным с точки зрения анализа информационной

составляющей, т.к. в среднем посещаемость сайта в день составля‐

ет 22 уникальных посетителя. Оппозиционное направление при‐

суще в большей степени при обнаружении фактов коррупции в

СМИ и тиражировании их посредством социальных сетей, либо

интернет‐порталов. В указанном контексте примечательно, что,

согласно данным итогов работы Волгоградской областной Думы

за 2018 год вопросы противодействия коррупции обозначены в

трех аспектах:

1) принятие Закона Волгоградской области от 15.02.2018

№12–ОД «О внесении изменения в Закон Волгоградской области

от 11 февраля 2008 г. №1626–ОД «О некоторых вопросах муници‐

пальной службы в Волгоградской области»;

2) проведение парламентского часа 22 апреля 2018 года, по

итогам которого в адрес органов государственной власти и мест‐

ного самоуправления Волгоградской области направлено поста‐

новление с рекомендациями об антикоррупционной деятельно‐

сти;

3) проведение комиссией по противодействию коррупции

Волгоградской областной Думы выездных приемов по вопросам,

касающимся обеспечения защиты прав и законных интересов

граждан от угроз, связанных с коррупцией [6]. Однако, указанные

мероприятия не показательны в контексте реализации как про‐

граммы противодействия коррупции в Волгоградской области на

2018–2020 годы, так и национального плана противодействия

коррупции на 2018 год.

Таким образом, институты гражданского общества функцио‐

нируют в контексте необходимости как сотрудничества с органа‐

ми государственной власти, так и самостоятельной деятельности

ввиду ненужности или невозможности кооперации с государством

в контексте противодействия коррупции. Такая двойственность

наиболее очевидна в региональном пространстве, т.к. на уровне

субъектов Российской Федерации публичное пространство хоть и

формируется на основе тенденций федерального уровня, но при

этом менее масштабно с учетом ограниченности информационно‐

коммуникационных ресурсов. Это в свою очередь обуславливает

специфику признания роли институтов гражданского общества на

территории Волгоградской области не как силы, противобор‐

ствующей коррупции, а, скорее, как помощника «государственной

машины» в регионе, который действует в указанной тематике по

мере необходимости. Системность в деятельности институтов

гражданского общества по вопросам противодействия коррупции

спорна, т.к. имеется перекос в сторону подданнического характера

их деятельности по отношению к органам власти. В указанном

контексте, для построения эффективной модели институцио‐

нального взаимодействия, более широкого включения граждан‐

ского общества в процесс противодействия коррупции, а также

минимизации рисков дестабилизации общественно‐

политического пространства считаем необходимым: во‐первых,

реализацию стратегии социально‐экономического развития Вол‐

гоградской области с учетом принципов транспарентности и пуб‐

личности интеракций региональных органов власти и граждан‐

ского общества; во‐вторых, консолидацию усилий субъектов

гражданского общества в формировании единой стратегии меж‐

акторного взаимодействия по вопросам противодействия корруп‐

ции; в‐третьих, отход от подданнической модели коммуникации и

выстраивание приоритетов паритетных отношений.

Литература

1. Аналитическое исследование «Развитие нормативно‐

правового обеспечения противодействия коррупции в субъектах

Российской Федерации». 2017. // [Электронный ресурс]. URL:

http://council.gov.ru/media/files/XyulQ8wgYwGUYmLKtrrtwlKcmgPs

Abrs.pdf (дата обращения: 27.01.2019).

2. В Волгоградской области состоялось заседание комиссии

по координации работы по противодействию коррупции // [Элек‐

тронный ресурс]. URL: http://www.volgograd.ru/news/171085/ (да‐

та обращения: 08.02.2019).

3. Волгоградский антикоррупционный комитет // [Элек‐

тронный ресурс]. URL: http://akk34.ru/ (дата обращения:

10.02.2019).

4. Дзидзоев А. Д. Коррупция как реальная угроза граждан‐

скому обществу // Вестник Северо‐Осетинского государственного

университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2014. №2.

С. 137–142.

5. Индекс восприятия коррупции – 2018. Transparency Inter‐

national // [Электронный ресурс]. URL: https://transparency.org.ru/

research/indeks‐vospriyatiya‐korruptsii/rossiya‐v‐indekse‐

vospriyatiya‐korruptsii‐2018–28‐ballov‐iz‐100‐i‐138‐mesto.html (дата

обращения: 27.01.2019).

6. Итоги работы Волгоградской областной Думы 2018 года

// [Электронный ресурс]. URL: http://volgoduma.ru/itogi‐

raboty1/25743‐itogi‐raboty‐volgogradskoy‐oblastnoy‐dumy‐2018‐

goda‐.html (дата обращения: 10.02.2019).

7. Леонтьев А. Н. Формы противодействия коррупции в Вол‐

гоградской области // Научный вестник Волгоградского филиала

РАНХиГС. Серия: Политология и социология. 2016. №3. С. 53–62.

8. Народный Контроль. Волгоградская область // [Электрон‐

ный ресурс]. URL: https://control.org.ru/volgograd‐region/ (дата об‐

ращения: 10.02.2019).

9. Об утверждении Программы противодействия коррупции

в Волгоградской области на 2018–2020 годы // [Электронный ре‐

сурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550189070 (дата обраще‐

ния: 08.02.2019).

10. Официальный интернет‐портал правовой информации //

[Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ Docu‐

ment/View/0001201808030089?index=0&rangeSize=1 (дата обра‐

щения: 29.01.2019).

11. Панкратов С. А., Морозов С. И. Коррупционные институци‐

ональные искажения в политическом пространстве Волгоградско‐

го региона // Российская политическая наука: истоки, традиции и

перспективы. Материалы Всероссийской научной конференции (с

международным участием). Москва, 21–22 ноября 2014 г. [Элек‐

тронное издание]. М.: РИЦ МГГУ им. М. А. Шолохова, 2014. С. 371–

373.

12. Система обеспечения законодательной деятельности ин‐

формации // [Электронный ресурс]. URL: http://sozd.duma.

gov.ru/bill/430594–7 (дата обращения: 01.02.2019).

13. Соломин В. П. Формирование антикоррупционной культу‐

ры как фактор воспитания нетерпимости к коррупции в граждан‐

ском обществе // Universum: Вестник Герценовского университе‐

та. 2013. № 4. С. 110–116.

14. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от

25.12.2008 №273‐ФЗ (последняя редакция) // [Электронный ре‐

сурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_

LAW_82959/ (дата обращения: 08.02.2019).

THE ROLE OF INSTITUTES OF CIVIL SOCIETY

IN ANTI‐CORRUPTION ISSUES:

THE EXPERIENCE OF THE VOLGOGRAD REGION

Gavrilov S. D., Makarenko K. M. (Volgograd)

Abstract: the article is devoted to the analysis of the modern re‐

gional political space in the context of the implementation of the activi‐

ties of civil society institutions in the fight against corruption. The urgen‐

cy of the problem field is due to the need for a politological interpretation

of the variability of the strategies of interaction between key actors of

anti‐corruption activities, taking into account the specific nature of the

civil society in the Volgograd region. It is clarified that in the Volgograd

region institutions of civil society are characterized by secondary im‐

portance in the implementation of anti‐corruption. The existing specifici‐

ty of regional development is due to the inconsistency of the activities of

civil society institutions in combining advisory, informational and opposi‐

tional activities. Based on the analysis of the modern public policy space

in the Volgograd region, recommendations are formulated to improve the

performance of civil society institutions in the context of the implementa‐

tion of anti‐corruption activities.

Keywords: civil society, authorities, institutional interaction, anti‐

corruption, public policy, the Volgograd region.