236

ПРЕВЕНТИВНАЯ ФУНКЦИЯ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ

В ПРОФИЛАКТИКЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

Сухарев А. С. (Москва)

Аннотация: в действующем законодательстве понятие об‐

щественного контроля, являющегося одним из видов контроля, как

родовой юридической категории, существует отдельно от научно

выработанных признаков и юридического содержания общего по‐

нятия контроля. Законодательные механизмы общественного

контроля определены расплывчато, и роль граждан в вопросах

противодействия коррупции в основном лишь декларируется.

Ключевые слова: профилактика должностных преступле‐

ний, общественный контроль, участие граждан в противодей‐

ствии коррупции.

В науке административного права неоднократно предпринима‐

лись попытки исследования научных тем, прямо или косвенно свя‐

занных с исследованием такого юридического значимого рода дея‐

тельности как контроль и его отдельных видов – государственного,

административного, внутриведомственного, общественного. Авторы

научных работ при различном подходе к непосредственному пред‐

мету исследования и различных научных выводах, сделанных ими по

итогам проведенной научно‐исследовательской работы, едины в од‐

ном – все признают важность понимания целей, задач, принципов и

юридически значимых результатов этого вида деятельности; иными

словами, все ученые‐правоведы, исследовавшие различные аспекты

этого научно‐правового феномена, констатируют, что значение кон‐

троля как юридической категории невозможно переоценить.

В настоящей публикации речь пойдет в основном о таком ви‐

де контроля как гражданский контроль в сфере осуществления

государственного администрирования. Под государственным ад‐

министрированием для целей настоящей работы предлагается

понимать обеспеченный мерами государственного принуждения

нормативно урегулированный род государственной деятельно‐

сти, имеющей подзаконный, организационный, исполнительно‐

распорядительный и правоприменительный характер, осуществ‐

ляемый уполномоченными лицами в административно‐

политической, экономической и социально‐культурной сферах

жизнедеятельности государства и общества. К видам государ‐

ственного администрирования можно отнести:

237

‐ государственное управление как вид государственного ад‐

министрирования, осуществляемое в пределах своей компетенции

и в рамках обособленной системы управления субъектами управ‐

ления в отношении находящихся в рамках системы управления

структурно и организационно подчиненных лиц на условиях не‐

прерывности воздействия и наличия прямой и обратной связи;

‐ реализацию исполнительной власти как вида государствен‐

ного администрирования, осуществляемого в пределах своей ком‐

петенции субъектами исполнительной власти в отношении

структурно и организационно не подчиненных лиц;

‐ реализацию административных полномочий как вид госу‐

дарственного администрирования, осуществляемую в пределах

своей компетенции государственными органами, созданными вне

аппарата ветвей государственной власти в отношении структурно

и организационно не подчиненных лиц.

Примером первого вида государственного администрирова‐

ния можно считать все виды государственно‐служебных правоот‐

ношений, возникающих между государственными служащими

любого государственного органа либо – между государственными

органами и организациями, находящимися в отношениях сопод‐

чинения (одного органа другому).

Примером второго вида государственного администрирова‐

ния можно считать все виды административных правоотношений,

возникающих между субъектами исполнительной власти и кругом

лиц, в отношении которых такие субъекты реализуют элементы

своей компетенции.

Примером третьего вида государственного администрирова‐

ния можно считать все виды административных правоотношений,

возникающих между государственными органами, созданными

вне аппарата ветвей государственной власти (Генеральная Про‐

куратура России, Банк России, Счетная Палата и т.п.), осуществля‐

ющих государственные функции и реализующими элементы сво‐

ей компетенции в отношении лиц, организационно не входящих в

структуры этих органов.

Гражданский контроль как административно‐правовая кате‐

гория на сегодняшний день не имеет ни достаточного уровня

научно‐теоретической разработанности, ни нормативной регла‐

ментации. Само понятие гражданского контроля представляется

юридической категорией, близкой (хотя и не идентичной) по сво‐

ей сути, целям осуществления и правовой природе к обществен‐

ному контролю. Однако общественный контроль, как админи‐

238

стративно‐правовая категория регламентирован нормами феде‐

рального законодательства в достаточной мере для того, чтобы на

основании существующей нормативной регламентации опреде‐

лить его основные признаки и юридические характеристики.

Так, Федеральный закон «Об основах общественного кон‐

троля в Российской Федерации» [2,] в ч. 1 ст. 4 устанавливает, что:

«Под общественным контролем в настоящем Федеральном

законе понимается деятельность субъектов общественного кон‐

троля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью ор‐

ганов государственной власти, органов местного самоуправления,

государственных и муниципальных организаций, иных органов и

организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными

законами отдельные публичные полномочия, а также в целях об‐

щественной проверки, анализа и общественной оценки издавае‐

мых ими актов и принимаемых решений». Из приведенной нормы

следует, что общественный контроль осуществляется только его

субъектами. Круг субъектов общественного контроля также уста‐

новлен законодательно. Согласно норме закона [2, ст.9] обще‐

ственный контроль осуществляют следующие субъекты права:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образова‐

ний;

4) общественные советы при федеральных органах исполни‐

тельной власти, общественные советы при законодательных

(представительных) и исполнительных органах государственной

власти субъектов Российской Федерации.

Часть 2 этой же статьи устанавливает возможность создания

(в случаях, предусмотренных законодательством) таких органи‐

заций, как:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) иные организационные структуры общественного кон‐

троля.

Фактически, законодатель увязал возможность осуществле‐

ния гражданином контроля над деятельностью государственных

структур с обязательной организацией этих граждан в некие кол‐

лективные образования, подконтрольные государству. Данные

положения закона вступают в смысловое противоречие с ч. 1 ст. 3

этого же закона [2], устанавливающей, что «…Граждане Россий‐

239

ской Федерации (далее также – граждане) вправе участвовать в

осуществлении общественного контроля как лично, так и в соста‐

ве общественных объединений и иных негосударственных не‐

коммерческих организаций». Таким образом, личное участие

гражданина в общественном контроле, с одной стороны, вроде,

возможно и допустимо, а с другой, в силу норм того же закона,

обусловлено обязательным участием (членством) гражданина в

организации, статус которой позволяет позиционировать ее в ка‐

честве субъекта общественного контроля.

По мнению А. Г. Кучерены, понятия общественного и граж‐

данского контроля являются синонимами [3]. Данное мнение

представляется спорным в силу того, что, как было обосновано

выше, для осуществления общественного контроля субъект кон‐

троля должен обладать статусом, предусмотренным федеральным

законом [2]. Из этого законодательного требования следует, что

просто гражданин России не может быть субъектом общественно‐

го контроля в случае, если он не является членом организацион‐

ной структуры общественного контроля. Фактически, законода‐

тельно сформирована ситуация, в которой гражданин, не допу‐

щенный по тем или иным причинам в состав определенной зако‐

ном организационной структуры общественного контроля, не

вправе осуществлять общественный контроль.

Сложившаяся правовая коллизия может быть разрешена по

существу в случае дополнения ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21

июля 2014 года №212‐ФЗ «Об основах общественного контроля в

Российской Федерации» нормой, допускающей осуществление

общественного контроля гражданином без участия в созданных

для этой цели объединениях.

Следует заметить, что основной нормативный акт, устанав‐

ливающий правовые основы общественного контроля в Россий‐

ской Федерации, содержит достаточно много положений деклара‐

тивного характера, не влекущих за собой обязательных правовых

последствий.

Сфера, в которой может быть реализована функция обще‐

ственного контроля – это сфера государственного администриро‐

вания, правоотношения в этой сфере урегулированы в основном

административно‐правовыми нормами.

Контроль как юридическая категория по своей правовой

природе – ничто иное, как функция преимущественно админи‐

стративно‐правового характера. Если обратиться к определению

контроля как вида административно‐правовой деятельности, то

240

можно дать его определение через выделение ряда обязательных

признаков, характеризующих понятие и содержание контроля.

Общее понятие контроля можно сформулировать в следующем

виде:

«Контроль – обеспеченная мерами государственного при‐

нуждения, нормативно урегулированная деятельность уполномо‐

ченных лиц по проверке законности, обоснованности (целесооб‐

разности) поведения подконтрольного лица и по санкционирова‐

нию его поведения».

Предлагаемая дефиниция перечисляет обязательные призна‐

ки такой юридической категории как контроль, определяет, что

контроль:

‐ это вид деятельности, функция уполномоченного лица, а не

просто некое безликое пресловутое «наблюдение»;

‐ осуществление контроля в каждом случае должно быть уре‐

гулировано нормой – по субъектам, содержанию и порядку осу‐

ществления, целям, средствам, методам, кругу лиц и правовым

последствиям;

‐ на осуществление контроля лицо должно быть уполномоче‐

но, как минимум, нормой закона;

‐ контролирующий субъект должен иметь полномочия по

санкционированию поведения подконтрольного лица. Под санк‐

цией в данном случае автор подразумевает осуществленное в пре‐

делах компетенции индивидуальное определяющее волеизъявле‐

ние уполномоченного лица. Санкция может быть как позитивной

(например, предоставление разрешения или права), так и нега‐

тивной (отказ, либо запрет в той или иной форме);

‐ предмет контроля – проверка законности и обоснованности

поведения подконтрольного лица;

‐ цель контроля – приведение поведения подконтрольного

лица в соответствие с нормативно установленными требованиями

о законности и обоснованности его поведения.

Общественный контроль в том качестве и виде, в каком он

описан в законе, упомянутым теоретическим положениям соот‐

ветствует в недостаточной степени, к сожалению, размеры публи‐

кации не позволяют раскрыть этот вопрос в достаточной мере.

Что же касается повышения эффективности общественного

контроля и осуществления посредством его проведения функции

специальной превенции в вопросе профилактики должностных

преступлений, то представляется целесообразным (помимо иных

мер, описывать которые не позволяют параметры настоящей пуб‐

241

ликации) наделение гражданина правом частного возбуждения

дела об административном правонарушении в отношении долж‐

ностного лица.

Эта точка зрения обосновывается тем обстоятельством, что

морально к совершению преступления человек подходит посте‐

пенно – вначале он совершает противоправные деяния меньшей

степени тяжести и лишь впоследствии, в случае, если совершен‐

ные им противоправные деяния остались безнаказанными, чело‐

век, уверовав в свою безнаказанность, позволяет себе совершать и

более тяжелые противоправные деяния.

Что же касается вопросов правового регулирования привле‐

чения к административной ответственности должностных лиц, в

чьем поведении могут усматриваться признаки должностных

правонарушений, граничащих с преступлениями, то в целях про‐

тиводействия коррупции в целом и совершению должностных

преступлений, в частности, а также для вовлечения в процесс

профилактики должностных преступлений широких обществен‐

ных масс, представляется целесообразным включить в КоАП РФ

нормы о частном возбуждении дела об административном право‐

нарушении, наделив гражданина правом обращения в суд общей

юрисдикции (от районного и выше) по вопросу возбуждения дела

об административном правонарушении в отношении должност‐

ного лица.

Для этой цели в текст КоАП РФ [1] следует внести ряд норм,

обеспечивающих эффективную борьбу с коррупцией:

1. Дополнить главу 19 КоАП РФ «Административные право‐

нарушения против порядка управления» [1, гл. 19] статьей 19.38

следующего содержания:

«Статья 19.38 Халатность.

Халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее испол‐

нение должностным лицом своих обязанностей, в том числе без‐

действие либо просрочка осуществления действий, предусмот‐

ренных нормативным правовым актом, если это деяние не содер‐

жит состава уголовного преступления, влечет дисквалификацию

сроком на три года».

2. Дополнить статью 29.1 КоАП РФ [1, гл. 29] пунктом 3.1 сле‐

дующего содержания:

«3.1 Дело об административном правонарушении в отноше‐

нии должностного лица может быть возбуждено судьей по част‐

ному заявлению гражданина или организации о факте халатности

должностного лица при наличии в таком заявлении достаточных

242

данных, указывающих на наличие события административного

правонарушения. При рассмотрении дела об административном

правонарушении, возбужденного в порядке, предусмотренном

настоящей статьей, бремя доказывания вины должностного лица

возлагается на заявителя, правовое положение которого для це‐

лей рассмотрения дела об административном правонарушении

регламентируется нормами, содержащимися в ст. 25.2 настоящего

Кодекса».

Литература

1. Кодекс Российской Федерации об административных пра‐

вонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195‐ФЗ, // Российская газе‐

та. № 256 от 31.12.2001.

2. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №212‐ФЗ «Об осно‐

вах общественного контроля в Российской Федерации», СЗ РФ от

28 июля 2014 г. №30 (часть I) ст. 4213.

3. Кучерена А. Г. Понятие и сущность общественного (граж‐

данского, демократического) контроля деятельности органов

публичной власти // Право и жизнь. 2013. №1.

PREVENTIVE FUNCTION OF PUBLIC CONTROL IN THE PREVENTION

OF MALFEASANCE.

Sukharev A. S. (Moscow)

Abstract: under the current legislation the term of public control,

being one of the certain types of legal class category, exists in separation

to science‐based characteristics and legal based definition of control.

Regulatory mechanisms of public control are defined unclear and the role

of citizens in issue of precrime is basically declared for publicity.

Keywords: a prevention of malfeasance, public control, participa‐

tion of citizens in fight against corruption.